MERKEZ BANKASI BAĞIMSIZLIĞI: AMPİRİK LİTERATÜR

C. C. Aktan & S. Togay & U. Utkulu

Genel Değerlendirme13

Merkez Bankası bağımsızlığı ile ekonomik performans arasındaki ilişkilerin araştırılmasında uygulamalı (ampirik) çalışmaların sonuçları özellikle önemlidir. Ampirik bulgularla desteklenmedikçe kuramsal modeller umdukları desteği bulamamaktadırlar. Sonuçta, teoride öngörülen ilişkinin varlığı ampirik bir sorundur. Bu alandaki çalışmalar seksenli yıllarda başlamış ancak doksanlı yıllarda yoğunluk kazanmıştır. Çalışmaların sonuçları göstermektedir ki Merkez Bankasının bağımsızlığı arttıkça enflasyon oranı azalmaktadır. Ayrıca bu sonuç elde edilirken büyüme olumsuz etkilenmemektedir. Çalışma sonuçlarından ayrıca bağımsızlığın bütçe açıklarının kapatılmasında yararlı olduğuna dair sonuçların çıktığı da söylenebilir.

Literatürdeki tüm ampirik çalışmalar arasında Cukierman vd. (1992a) tarafından gerçekleştirilen çalışma özel bir öneme sahip olup, birçok konuda diğer uygulamalı çalışmalara göre önemli üstünlükleri bulunmaktadır. Merkez Bankası bağımsızlığını belirleyen/etkileyen resmi kurumsal unsurların yanısıra resmi kurumsal olmayan bazı önemli faktörlere de ampirik çalışmasında

yer vermiştir. Bunlar arasında, Banka ile hükümetin diğer organları arasında yapılan ve resmi niteliği olmayan düzenleme ve anlaşmaları; Bankanın araştırma departmanının kalitesini; Bankanın ve hükümetin kilit adamlarının kişiliği gibi resmi olmayan özellikleri sayabiliriz. Bu özellikleri niceliksel olarak ifade etmenin zorluğu ortadadır.

Merkez Bankalarının yasal statüleri gerçek bağımsızlığın tesbitinde önemli olmakla birlikte yürürlükleki yasalar hala belli yönleri ile yoruma açıktırlar. Yerleşik gelenekler veya Banka guvernörünün (ya da önemli statüdeki yöneticilerinin) kişilikleri de Bankanın bağımsızlık düzeyini belirlemede kısmen etkili faktörlerdir. Gerçek yaşamda olup bitenler yasaların işaret ettiğinden çok farklı olabilmektedir. Gerçek bağımsızlık ile yasal bağımsızlık arasındaki sapma önemli düzeylerde olduğunda bu farkı ortaya çıkaran sistematik unsurların tespiti hiç de kolay değildir. Cukierman vd. (1992a) ayrıca, guvernörün değiştirilme sıklığı ve her ülke uzmanlarının verdiği anket yanıtlarından ibaret iki gösterge daha geliştirmiştir. Yazarlar, guvernörün daha sık değiştirilmesinin daha düşük bağımsızlık düzeyini yansıttığını belirtmektedir. Onlara göre, eğer siyasi otorite sıkça yeni bir guvernör atama fırsatını kullanıyor ise, bu en azından hükümetin, kendi politikaları ile uyum içinde çalışmayanları yakaladığı her fırsatta işten uzaklaştırdığı anlamına gelmektedir. Cukierman vd. (1992)’ne göre hükümet değişiklikleriyle birlikte ya da kısa süre sonra Banka guvernörünün değiştirilmesi, diğer zamanlarda yapılan değişikliklere kıyasla daha anlamlı olarak Banka bağımsızlığında bir azalmayı gösterir. Ancak yazarlar, guvernörün değişim sıklığının düşük olmasının her zaman yüksek bağımsızlığın bir göstergesi olarak gösterilemeyeceğini özellikle vurgulamaktadırlar. Örneğin, önceliği hükümete hoş görünmek olan bağımlı bir guvernör bu tip davranışı nedeniyle olağan süreden çok daha fazla görevde kalma şansını yakalayabilir. Cukierman vd. (1992), gelişmekte olan ülkelerdeki guvernör değişim oranlarının gelişmiş endüstriyel ülkelere nazaran daha yüksek olduğunu da tespit etmektedir.

Cukierman vd. (1992)’nin çalışması bir bağımsızlık göstergesi olarak da kendi yaptıkları anket yanıtlarını kullanmaktadırlar. Anketler her ülkede konunun uzmanı kişilere gönderilmiş olup, anket, yapısı gereği daha ziyade ilgili yasa hükümlerinden çok uygulamadaki durumla ilgilidir. Ankete yanıt veren uzmanların yargıları, subjektif ve zaman zaman da standart bir yapıya sahip olmasa dahi yanıtlar, gerçek ve yasal bağımsızlık arasındaki sapmanın tespit ve açıklanmasında, özellikle sapmanın önemli olduğu durumlarda, yardımcı olmaktadır.

Cukierman vd. (1992)’nin fiyat istikrarının sağlanmasında yasal bağımsızlığın önemli ve istatistiki olarak anlamlı şeklindeki önemli bulgusu ancak gelişmiş endüstriyel ülkeler için geçerlidir. Gelişmekte olan ülkelerde ise bunu destekleyici bulgular bulunamamıştır. Bağımsız bir Banka oluşturulmasında önemli adımlardan birisi de Banka yönetimine ve yasasına olan yaygın güvenin temin edilebilmesidir. Guvernörün değiştirilme oranı da enflasyonun ve ülkeler arasında enflasyondaki değişkenliğin açıklanmasında anlamlı bir göstergedir. Ancak, bu gösterge endüstriyel gruba dahil ülkelerdeki enflasyon değişkenliğini açıklayabilmekten uzaktır. Yasal ve gerçek bağımsızlık arasındaki açılma ortalama olarak gelişmekte olan ülkelerde (endüstriyel gruba nazaran) daha fazladır. Çalışmanın bir diğer önemli bulgusu da enflasyon ile guvernörün değişim sıklığı arasında iki-yönlü bir nedensellik ilişkisinin tespit edilmesidir. Buna göre, düşük bağımsızlık, gelecekte yüksek enflasyona neden olmakta ve bu da sırasıyla bağımsızlığı azaltmaktadır.

Ampirik çalışmaların belki de en dikkati çeken yönü, büyük çoğunluğun gelişmiş ülkeler için olduğudur. Literatürde gelişmekte olan ülkelere yönelik en kapsamlı araştırma, daha önce de vurgulandığı üzere, Cukierman vd. (1992a)’dir. Geçiş halindeki ülke ekonomilerinde (transition economies), Merkez Bankası bağımsızlığı ve ekonomik performans ilişkilerini ampirik olarak araştıran bir ciddi çalışma literatüre henüz yeni dahil olmuştur. Loungani ve Sheets (1997), geçiş halinde bulunan yirmibeş ülke ekonomisindeki merkez bankaları bağımsızlığı ile enflasyon ve reel GSMH  ilişkisini regresyon analizi ile incelemiştir. Bulgular

yüksek Merkez Bankası bağımsızlığı ile düşük enflasyon düzeyi arasında anlamlı negatif bir korelasyon göstermektedir. Öte yandan, regresyon sonuçları bu ülkelerde (transition economies) enflasyon ile reel GSMH arasında da anlamlı negatif bir ilişkinin olduğu ortaya koymaktadır. Bunun nedeni, araştırmacılara göre, enflasyonun yatırımlar üzerindeki negatif etkisidir.

Pollard (1993)’ın ampirik çalışmaların eksik ve yetersizliklerine ilişkin önemli tespitleri konuya farklı ve eleştirisel bir boyut katmaktadır. Pollard’ın eleştirileri: a) Merkez Bankası bağımsızlığını niceliksel olarak ifade edip ölçmenin güçlüğü, b) ampirik çalışmalarda bağımsızlık ile ekonomik performans arasında tespit edilen korelasyon ilişkisinin gerçek bir nedensellik ilişkisi yerine sahte bir korelasyon ilişkisi olma olasılığı, c) sözkonusu çalışmalarda varsayım gereği Banka bağımsızlığının hep dışsal bir faktör olarak ele alınıp, olası bir içselliğin gözardı edilmesi (böylece iki-yönlü bir nedensellik ilişkisi baştan dışlanmıştır), d) çalışmaların önemli bir kısmında hiç de anlamlı olmayan bir mantıkla sabit kur rejimi dönemi de ampirik çalışma dönemi içerisine alınmıştır. Oysa sabit kur uygulanan dönemlerde para politikası dışsal bir faktör olarak ele alınamayacağından Banka bağımsızlığının da ülkenin enflasyonu üzerinde belirleyici olması beklenemez.

Pollard’ın çalışmasının bulgularına göre Cukierman vd. (1992a) dışındaki diğer çalışmaların en önemli ortak yanlışlarından birisi Merkez Bankası bağımsızlık endekslerinin hesabında etkili olan her faktöre aynı ağırlığın/tartının verilmesidir. Ayrıca çoğu çalışmanın bir diğer eksiği de bağımsızlık-enflasyon ve bağımsızlık-bütçe açığı ilişkilerinde negatif korelasyon bulunduğunu ortaya koymalarına rağmen, bu negatif korelasyonun nedensellik ilişkisinden kaynaklandığı konusunda bir kanıt gösterememeleridir

Konu ile ilgili literatür, daha bağımsız Merkez Bankalarına sahip ülkelerde düşük enflasyon oranlarının bulunduğunu göstermektedir. Gerçekten de bağımsız bir Merkez Bankası, ulusal paranın değerini etkin şekilde koruyabildiği ve fiyat istikrarını sağlamada başarılı olduğu ölçüde hükümetlerin uyguladıkları politikalara da güven artar. Bağımsızlık-enflasyon arasındaki ilişkinin açıklanmasında literatürde önemli çalışmalar vardır. (örneğin, bkz. Cukierman vd., 1992a; Bade ve  Parkin, 1982; Grilli vd., 1991; Alesina ve Summers, 1993). Bu çalışmalar içerisinde Cukierman vd.’nin ödül alan çalışması en derinlemesine analizi gerçekleştirmiştir. Tüm bu çalışmaların buluştukları ortak sonuç, Merkez Bankası bağımsızlığı artan ülkelerde daha düşük enflasyon oranlarının gözlendiği ve bu iki değişken arasında yüksek negatif korelasyon olduğudur (Cukierman vd., 1992a;  Alesina ve Summers, 1993 çalışmaları ile ilgili daha ayrıntılı bilgi ileriki bölümdedir). 

Merkez bankasının bağımsızlığı ülkenin reel ekonomik performansına ilişkin göstergelerini iyileştirici etkilerde bulunabilir. Herşeyden önce siyasi baskıdan arınmış bir Merkez Bankası, ekonomik istikrarı sağlayıcı bir unsur olarak reel faiz oranlarında risk primini azaltıcı  politika izleyebilir. İkincisi, yüksek enflasyon oranları, rant kollama (rent-seeking) imkanlarını ve risk primini artırmakta ve böylece ülkenin ekonomik performansı üzerinde negatif etkide bulunmaktadır. Bu durumda da Merkez Bankası iyileştirici etkide bulunabilir. Ancak, enflasyonun tersine, ampirik literatürde, büyüme ve işsizlik oranı gibi ekonomik göstergeler ile bağımsızlık arasında güçlü bir korelasyon ilişkisi bulunamamıştır.         

Bir görüşe göre ekonomik kurumlar politikanın dışında ya da üzerinde olamazlar (“politik ekonomi” yaklaşımı). Bu anlamda sözkonusu yaklaşım bir ekonomik kurum olan Merkez Bankasını “özerk” görür ve tam “bağımsızlığı” ile ilgili tartışmaları anlamlı bulmaz. Yapılan araştırmalar merkez bankalarının bağımsız olduğu ülkelerde politik konjonktürün yaşanmadığı ya da etkisinin fazla büyük ve uzun süreli olmadığını göstermektedir. Özellikle, yürütülen para politikası Merkez Bankasının bağımlı olduğu ülkelerde, Bankanın bağımsız olduğu ülkelere oranla seçim baskılarından daha fazla etkilenmiştir. Böylece Merkez Bankalarının bağımsızlığı, seçim ekonomisinin uygulanmasına izin vermemekte ya da minimize etmektedir (ilgili literatür için bkz. Oktar, 1996c).    

Bu konuda Türkçe literatürde ise özellikle son birkaç yıl içinde önemli artış vardır. Ancak, Türkçe literatürde daha çok konuyu ve ilgili tartışmayı sunan ve çoğu birbirinin benzeri inceleme ve değerlendirmeler ağırlıkta olup (bkz. Uludağ, 1996; Gökbudak, 1996; Oktar, 1996a,b; Erçel, 1996a,b; Eroğlu, 1996; Tokgöz, 1995; Telman, 1994; Yüksel, 1993), konunun ampirik yönden araştırılmamış olması dikkat çekicidir.

Uygulamalı literatürdeki en derinlemesine çalışma, kuşkusuz, Telaviv Üniversitesi öğretim üyesi Alex Cukierman ile Dünya Bankası araştırmacılarından Steven B. Webb ve Bilin Neyapti’nın 1992 de yayınladıkları ödüllü14 makalesidir. Alesina ve Summers (1993) ise, Merkez Bankası bağımsızlığı ile ekonomik performans göstergeleri arasındaki ilişkileri araştıran en temel referanslardan birisidir.

© 2005, C.C.Aktan , S.Togay, U.Utkulu

 Kaynak: C.C. Aktan, S. Togay ve U.Utkulu,  Nasıl Bir Para Sistemi? İstanbul: İMKB Yayını.1998.