LİYAKAT SİSTEMİNİ KORUMANIN FARKLI BİR YOLU:

LİYAKAT İLKESİ KORUMA KURULU


Namık Kemal Öztürk**

 

Giriş:

Liyakat ilkesinin özellikleri bürokrasinin karakterini belirlemektedir. Gerçekten de rasyonel işleyen bir bürokrasinin varlığı için liyakat sisteminin tavizsiz uygulanması son derece önemlidir. Bu bakımdan liyakat ilkesinin varlığı yeterli değildir. Önemli olan uygulamada ne derece dikkatli davranıldığıdır. Özellikle kamu yönetiminde reform düşüncelerinin yoğun olarak tartışıldığı günümüzde hükümetin ve bürokrasinin her seviyesinde liyakat ilkesinin nasıl oluşturulacağı ve korunacağı temel sorunların başında gelmektedir. Liyakat sisteminin objektif olarak sürekli uygulanması bu konuda başta gelen sorunlardan biridir. Bu çalışmada, liyakat ilkesinin korunması bakımından Liyakat Koruma Kurulu adı altında bir kurulun oluşturulması önerilmektedir. Bunun için öncelikle liyakat ilkesinin Türkiye bakımından önemi vurgulanacak, ardından önerilen kurulun nasıl oluşturulacağı ve ne gibi faydaları olacağı üzerinde durulacaktır

LİYAKAT SİSTEMİNİN ÖNEMİ

Türk kamu yönetimi sisteminde liyakat kavramı birbirine benzer iki farklı olguyu ifade etmek için kullanılmaktadır. Birinci anlamı, işe en uygun kişinin seçilmesidir. İkinci anlamı ise, belli özellikleri olan bir personel sistemidir[1]. İşe en uygun kişinin seçilmesi bakımından bilgi, görgü, kültür ve fiziksel beceri önem arz eder. Belirtilen bu özelliklerin saptanabilmesi için açık yarışma sınavlarına ihtiyaç duyulur. Personel sistemi olarak da adlandırılabilecek daha geniş bir anlamı ifade eden liyakat sistemi ise, rasyonel bir personel sisteminin kurulmasını amaçlayan kural ve uygulamaların bütünü olarak değerlendirilebilir. Başka bir ifadeyle geniş anlamda liyakat, kamu görevlerine girişin ve hizmet içinde yükselişin “işe uygunluk” ve “performans” ölçütüne bağlandığı, ücret ve diğer çalışma koşullarının hizmetin etkinliğine ve sürekliliğine katkıda bulunduğu bir personel sistemidir[2]. Bu yapısal özelliklerinden dolayı da bazen oldukça yoğun eleştirilere uğramaktadır.

Liyakat sisteminin tavizsiz uygulanmasının birtakım yönetsel sorunlara yol açtığı[3] ve örgütsel etkinliği olumsuz yönde etkilediği[4]  ileri sürülmektedir. Oysa liyakat sisteminin temelde varlık nedeni yöneticilerin politik atamalara karşı korunması ve bürokrasinin kalitesinin artırılmasıdır. Çünkü gerek adam kayırmacılık  gerekse politik nitelikli atamalar bürokrasinin niteliği üzerinde oldukça olumsuz etkilerde bulunmaktadırlar. Bu bakımdan liyakat ilkesi aleyhine ileri sürülen iddiaları çok geçerli kabul etmek zordur.

Devlet hizmetlerinin nitelik ve sayı olarak artması bürokrasinin teknik nitelik kazanmasını zorunlu hale getirmiştir. Sanayileşmenin artması ve şehirleşmenin yaygınlaşması sonucunda devlet üstlendiği görevleri yerine getirebilmek için daha nitelikli elemanlara ihtiyaç duymuştur. Ancak, sadece nitelikli eleman istihdam etmek, kamu yönetiminin üstlendiği yeni görevleri yapabilmek için yeterli değildir. Bu nedenle kamu personel sistemini bir takım ilkelerle takviye etmek ve bu yapıyı korumak ihtiyacı duyulmuştur. İşte liyakat ilkesi bu ihtiyaç sonucunda ortaya çıkmıştır denilebilir. Kamu hizmetleri ve memurluk artık eskisi gibi siyasi iktidarların veya yöneticilerin yetersiz, yeteneksiz, taraflı ve gelecek seçimleri garantilemek hesaplarıyla hareket eden, yandaşlarıyla yürütülecek “basit” bir olgu değildir[5].

Liyakat sisteminin en önemli noktası siyasal nitelikli atamalara karşı hassas olmasıdır. Siyasal atamalar sistemin öngördüğü sınırları aşarsa bu sistem dejenere olur ve kayırmacılığa yenik düşer. Bu nedenle siyasi atamalara sadece sınırlı sayıda “danışman” açısından olumlu yaklaşılır. Danışmanlara izin verilmesinin temelinde ise, danışmanların idari veya yönetsel yetkilerinin olmaması düşüncesi vardır. Başka bir ifadeyle bürokrasinin tarafsızlığını sağlamak için kesinlikle siyasi nitelikli veya başka nedenlerden dolayı nitelikleri uygun olmayan kişilerin kamu görevlerine getirilmemesi  gerekir.

Demokrasinin temel özelliklerinden biri devletin vatandaşlarına eşit mesafede bulunmasıdır. Bu eşit mesafede bulunma, vatandaşların devlete güveninin temelini oluşturur. Hiç kimse, vatandaşların devlete güvenini zedeleyecek davranışlarda bulunma hakkına sahip değildir. Özellikle de kamu görevlilerinin bu açıdan liyakat ilkesi üzerinde titizlikle durmaları gerekir. Demokratik vatandaşlığın temelinde hukukun hakim kılınması vardır. Bu nedenle liyakat ilkesi, hukuk devletinin temel gereklerinden biri olarak nitelendirilebilir. Çünkü, liyakat ilkesinin zedelenerek kamu hizmetlerine girişte liyakatin dışında başka özellikler aranması hukukun ihlal edilmesi anlamına gelir. Hukukun bizzat kamu görevlilerince ihlal edilmesi ise kamu düzenini sarsacak boyutta ve tehlikede bir olaydır. Bundan dolayı kamu personeli istihdamında vatandaşlar arasında en küçük bir ayrım hissi uyandırılmamalıdır. Vatandaş herhangi bir kamu hizmetine giremediyse hatanın sadece kendisinden kaynaklandığına şüphe etmemelidir. Oysa yaygın kayırmacılık ve siyasi patronaj sistemi vatandaşın devlete olan güvenini sarstığı için aynı zamanda demokrasinin zedelenmesi anlamına da gelmektedir.

LİYAKAT SİSTEMİ VE TÜRKİYE

Türkiye’de yasal ve anayasal açıdan liyakat ilkesinin bir zorunluluk olduğunu söylemek yanlış olmaz. Gerçektende gerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda ve 399 sayılı KHK’de gerekse 1982 Anayasa’sında liyakat sistemine ilişkin çok sayıda düzenlemenin olduğuna şüphe yoktur. Ancak, anayasa ve yasalarda yer alan bu düzenlemelerin uygulamada gerçekleşip gerçekleşmediği tartışmalıdır.

Bürokrasinin siyasal tarafsızlığı arttıkça, işe alınmalarda patronaj sistemi yerine liyakat sistemi temel alınacaktır. Bu ise bürokrasinin daha istikrarlı ve sürekli olmasına hizmet edecektir. Sorumlu ve temsili hükümet sistemi etkin olduğu kadar tarafsız bir yönetim de gerektirir. Bu ise, işe eleman alırken politik tercihlerden ziyade teknik yeterliliği olan, işe uygun personelin istihdamını zorunlu kılar. Bütün devletler artık yağmalama sisteminden uzaklaşmakta ve liyakat sistemine geçmektedirler. Patronajın en yaygın olduğu ABD’de bu oran günümüzde % 01’e düşmüştür. Ayrıca bütün dünyadaki genel trend memurların niteliklerinin artırılması ve liyakat bürokrasisinin hakim kılınması doğrultusundadır[6]. Ancak, dünyadaki bu genel trendin tersine ülkemizde yasal olarak liyakat sistemi hakim olsa da uygulamada bu ilke ihlal edilmekte ve partizanca işe almalar yaygın bir şekilde uygulanmaktadır.

Çeşitli mevkilere yapılan politik atamalar, politikacıların kontrolü ellerinden bırakmaya pek istekli olmadıklarını gösterir. Devlet memurlarının tarihsel olarak politik tarafsızlığının olduğu İngiltere’de bile çok az sayıda da olsa politik atamalar yapılabilmektedir. İskandinav ülkelerinde de bu türden atamalarda az da olsa bir artış söz konusudur. Bu atamaların anlamı siyasetçilerin güç ve otoritelerini korumaktır. Japonya ve diğer birkaç Uzakdoğu ülkelerinde ise politik nitelikli memur atanması mümkün değildir. Siyasal nitelikli memur atanması politik bir tercihtir. Bürokrasinin politik karar alma rolünü sınırlamak için politik baskı olsa da kamu bürokrasileri genel olarak politika yapma bakımından güçlerini korumaktadırlar. Çağdaş toplumlarda etkili bir hükümetin ön şartı güçlü bir bürokrasi olarak görülmektedir[7].

Yasalarda açıkça liyakat sistemi yönünde düzenlemelerin olmasına rağmen uygulamada personel sisteminin tam olarak liyakat ilkesine uymadığı konusunda görüş birliği vardır demek yanlış olmaz. Birçok akademisyen Türkiye’yi liyakat sisteminin yozlaşmış bir modeli olarak değerlendirmektedir[8]. Bu bozulmuş modele artık liyakat sistemi demek gerçekten zorlaşmaktadır. Ayrıca, liyakat sisteminden sapmaların oluşturduğu ara modeller saf kayırmacılık sisteminden daha tehlikeli sonuçlar da ortaya çıkarırlar. Kayırmacılık sisteminde, iktidar değişikliklerinde tüm kamu görevlileri gitmekte yerine yenileri gelmektedir. Dolayısıyla memurluk kadrolarında bir şişme olmamaktadır. Oysa liyakat sisteminin bozulduğu uygulamalarda siyasi iktidar değiştiğinde memurlar da değişmektedirler ama yine memurluk mesleğinde kalmaktadırlar. Dolayısıyla bürokraside ihtiyaç fazlası çok sayıda memur bulunmaktadır. Türkiye’deki durum tam olarak buna örnek teşkil eder. Zira sadece merkezi yönetim teşkilatında  değil KİT’lerde, kamu bankalarında ve hatta TBMM’de bile aşırı personel istihdamı söz konusudur. Bir çok kurumda ise personel azlığından şikayet edilmektedir. Bu konuda bir planlamanın yapılması ve personelin kurumlar arasında iş yükleriyle orantılı dağıtımının yapılması gerekmektedir. Bu dengesiz dağılımın temel nedeni ise farklı kurumların farklı ücretler vermesidir. Kamu kurumlarında çalışan personel, daha yüksek ücret ve maaş alabilmek için torpil yaptırarak bu kurumlara geçmektedir. Bu ise bazı kurumlarda personel ihtiyacını doğururken bazılarında aşırı istihdamdan kaynaklanan gizli işsizliğe neden olmaktadır. Her iki durumda ülkenin kıt kaynaklarının israfı ile sonuçlanmaktadır. Bu nedenle kamu personel rejiminde hatta genel olarak bütün kamu yönetiminde reform yapmak kaçınılmaz bir zorunluluk olarak  ortaya çıkmıştır.

Türkiye’de liyakat sistemiyle ilgili temel sorun daha işe alma aşamasında ortaya çıkmaktadır. Memur alımlarında uygulanan yazılı ve sözlü sınavlar, adayın liyakat ve yeteneğini ölçmekten çok, onun genel kültürünü değerlendirmeye yöneliktir. Bu sınavlar uzman personelin işe alınmasını öngörmediği için, her zaman siyasi kayırmacılık, hemşerilik, dost, akraba ve bölgecilik gibi yozlaşma ve bozulma unsurlarından etkilenmektedir[9]. Memurluğa atanmada genel öğrenim şartı aranmasının bir başka olumsuz yönü ise, eğitim istihdam ilişkisinin bozulmasıdır. Bunun sonucunda kimya mühendisinin tapu ve kadastro müdürü, eczacının tahakkuk memuru, inşaat mühendisinin vergi yoklama memuru olarak istihdamına sıkça rastlanmaktadır[10]. Böylece kamu kesiminde verimsizlik ve etkinsizlik ortaya çıkmaktadır. Çünkü farklı eğitim görmüş bir kimsenin mesleğinden farklı bir alanda tatmin olması ve iyi performans göstermesini beklemek gerçekçi değildir.

Personelin işe alınması ve yükseltilmesi konularında son yıllarda önemli çalışmalar yapıldığını da belirtmek gerekir. Nitekim 657 No’lu kanuna dayanılarak çıkarılan “İlk defa devlet kamu hizmeti görevlerine devlet memuru olarak atanacaklar için mecburi yeterlik ve yarışma sınavları genel yönetmeliği”nde yapılan bir takım değişiklikler liyakat konusunda sınav bakımından olumlu sayılabilir. Bu yönetmeliğin 2/2 1999-99 Ek Madde 1’de yönetmelik kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarında Devlet memuru olarak çalışmak isteyenlere yılda ikiden fazla olmamak üzere Devlet Personel Başkanlığı’nca ÖSYM’ye ülke düzeyinde sınav yaptıracağı hükme bağlanmıştır. Belirtilen bu yönetmelik bütün kamu kurumlarını kapsamasa bile merkezi sınavı zorunlu hale getirdiği için  kamu hizmetlerine memur olarak girişte yolsuzluk, kayırmacılık ve partizanlık gibi unsurları önemli ölçüde ortadan kaldırmıştır. Özel mevzuatlarına göre yarışma ve yeterlik sınavları ile girilen meslekler için ÖSYM’ye yazılı sınav yaptırmak kaydıyla, kendi tüzük ve yönetmelik hükümleri uygulanır. Ancak, bu meslekler için yapılacak sınavlara, merkezi sınav sonuçlarına göre de aday çağrılabilir. (Aynı yönetmelik değişik: 11/10/1999-99/13781). Bu hüküm ile sınav zorunluluğu biraz daha genişletilmiştir. ÖSYM’nin yaptığı bu DMS sınavını liyakatin geliştirilmesi yolunda önemli bir adım olarak kabul etmek yanlış olmaz. Ancak, benzeri uygulamaların diğer kapsam dışı kalan personel ve kurumlar için de yapılmasında zorunluluk vardır. Nitekim, hükümet bu eksikliği gidermek için  657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine dayanarak, “Özel Yarışma Sınavına Tabi Tutulmak Suretiyle Girilen Meslekler İçin Yapılacak Eleme Sınavı Hakkında Yönetmelik” 17/1/2001 tarihinde Bakanlar Kurulu’nca  yürürlüğe konulmuştur. Ancak bu yönetmelik kapsam bakımından yine sınırlı kalmıştır. İkinci maddede Adalet Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı ve Milli İstihbarat Teşkilatı ile İçişleri ve Dışişleri bakanlıklarının Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlıkları, Jandarma Genel Komutanlığı ve Askeri Adalet Teftiş Kurulu Başkanlıkları bu sınav kapsamına alınmamıştır. Elbette ki, devletin yapacağı bazı özel düzenlemelerde bu kurallara tümüyle uyarak uygun personel bulmak zordur. Bunun için çok istisnai durumlar kanun ile gösterildikten sonra diğer bütün kamu kurumları ve görevlileri için geçerli bir merkezi sınav yapılması gereklidir. Bu yönetmelik ile yine kapsam dışında önemli oranda personel kaldığını söylemek gerekir.

 Bu sınırlama bir yana bırakılacak olursa, kapsam dışı personel için getirilen eleme sınavının ÖSYM tarafından yapılacağı ve kurumlar isterlerse başka bir sınav yapmadan bu sınav sonuçlarına göre personel alacakları hükme bağlanmıştır. Eleme sınavının usul ve esasları, yer  ve zamanı, kurumların başvuruları, sınavların duyurulması, adayların başvurusu, eleme sınavı sonuçlarının adaylara ve kurumlara bildirilmesi, eleme sınavının alanları, ağırlıkları ve başarı sınırı Başbakanlık, Maliye Bakanlığı, Devlet Personel Başkanlığı ve Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı Tarafından müştereken belirlenir. Bu kadar fazla kurumun bir araya gelerek “müştereken” belirtilen hususları düzenlemeleri gerçekten de zordur. Bu konuda sadece bir kurumun yetkili ve görevli olmasında fayda vardır. Bu kurumun ülkedeki bütün personel politikasını düzenleyen, kuralları koyan ve prensipleri belirleyen bir kurum olarak oluşturulan Devlet Personel Başkanlığı olması daha doğru olacaktır. Eleme sınavıyla ilgili düzenlemeleri Devlet Personel Başkanlığı yaptıktan sonra giriş sınavlarını kurumların kendileri yapabilirler. Ancak, bu eleme sınavında seviyenin iyi belirlenmesi önem taşır. Gereksiz yere seviyeyi düşürmek ve çok yüksek tutmak anlamlı değildir.

Yönetmelik, eleme sınavı dışında bir de giriş sınavı getirmiştir. Bu düzenleme liyakat ilkesi bakımından oldukça yerinde bir düzenlemedir. Çünkü kurumlar ihtiyaç duydukları uzman personeli kendilerinin yapacakları özel sınavlarla daha doğru olarak tespit edebilirler. Ancak burada belli hususlara da dikkat etmek gerekir. Belirtmek gerekir ki, kurumların yapacakları giriş sınavlarında  sorulan soruların nitelikleri, jürilerde kimlerin olduğu ve soru alanlarının daha tutarlı belirlenmesi önem arz eder. Asıl liyakat tespiti bu sınavda ortaya çıkacağı için bu hususlara dikkat etmek gerekir. Soruların öğrencilerin aldıkları eğitim doğrultusunda hazırlanması ve jüri üyeleri tespit edilirken sürekli aynı kişilerden istifade edilmemesi gerekir. Özellikle belli okulların eğitim sistemine göre sınavların yapıldığı çokça şikayet edilen konulardandır. Bu nedenle sınav soruları hazırlanırken, liyakati ölçecek nitelikte olması ve jüri üyelerinin değişik fakülte veya üniversitelerden tespit edilmesinde fayda vardır.

Ülkemizde gerçekten de personelin işe alınmasında yıllardan beri süregelen yoğun bir kayırmacılık vardır. Bunu önlemenin tek yolu ise herkesin eşit, tarafsız ve bilginin ölçüldüğü sınavlardan belli bir puanı almasını sağlamaktan geçer. Bu sınava girenler ve belli bir puan seviyesini tutturanlar, kurumlarınca başka sınavlara da tabi tutulabilmelidirler. Ancak, bu merkezi sınavda limitlerin çok aşağılara çekilmesi, bu sınavları anlamsızlaştırmaktadır. Neredeyse herkesin yapabileceği türden sorular sorulup alınacak puanlar da düşürüldüğünde ne seviye ölçülmesi ne de nitelik ölçülmesi mümkün olur. Bu durumda merkezi bir sınav yapmanın anlamı da kalmaz. Kısaca belirtmek gerekirse, bu yönetmelikle merkezi sınav yapılması yerinde bir düzenlemedir, ve kapsam dışı personel için yeni bir düzenleme yapılması da bu eksikliği giderici bir önlem olarak düşünülebilir.

 Personel yönetimiyle ilgili yapılacak çok işlem vardır. Çünkü Türkiye bu konuda yıllarca ihmal içinde bulunmuştur. Performansın değerlendirilmesinden tutun da işlerin nasıl yapılacağına, görevde yükselme ve terfilere, bürokrasinin nasıl azaltılacağına, eşit işe eşit ücret ve mesleklerin toplumsal saygınlıkları ve göreli önemlerine kadar ülkemizde yapılacak daha çok işin olduğunu söylemek yanlış olmaz.

Liyakat bakımından yapılan bir başka düzenleme ise 18/41999 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanan “Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik”dir. Bu yönetmelik de diğerleri gibi kapsam bakımından oldukça daraltılmıştır (Bkz. M.2).  Devlet memurlarının bu yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmeleri için gerekli olan öğrenim düzeyleri kurumları tarafından çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibarıyla gösterilir (md.5). Dolayısıyla kurumlar arasında farklı düzenlemeler ortaya çıkabilir. Bu farklılığı gidermek için ilgili yönetmeliğin 15.maddesi Devlet Personel Başkanlığı’nı bir koordinatör şeklinde görmektedir. “Kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak öğrenim düzeyi ile hizmet süresi, alt görevlerde bulunma süresi, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile bunlar için verilecek görevde yükselme eğitiminin ilanı, şekli, süresi, konuları, ağırlıkları ve kapsama dahil edilecek diğer unvanlar ve bunlara ilişkin seçme kriterlerini, yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığı’nın olumlu görüşünü alarak çıkaracakları yönetmelikle düzenler. Bu yönetmeliğin uygulanması sırasında doğacak tereddütleri gidermeye Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir” (md.15).

Bu yönetmelikte memurların görevde yükselmelerine ilişkin liyakat ilkesiyle uyumlu çok sayıda düzenleme yapılmıştır. Görevde yükselme eğitimi, eğitim konuları, sınavlar, sınavların şekli, sonuçların duyurulması, sınav kurulu ve görevleri, özürlülerin eğitimi ve sınavları gibi çok sayıda konu ele alınmış ve ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Ancak, bazı düzenlemelerin neden yapıldığı anlaşılamamaktadır. Örneğin, 5. maddenin uygulanması ile ilgili olarak Geçici 3.maddede getirilen düzenleme ilginçtir. Bu düzenleme ile iki yıllık yüksek öğrenim görenler dört yıllık öğrenim görmüş kabul edilirler hükmü liyakat ilkesi bakımından çelişkilidir..

LİYAKAT İLKESİ KORUMA KURULU (LİKK) YAPI VE FONKSİYONLARI

LİKK temelde kamu kurumlarında çalışan personelin haklarını korumak ve aralarında herhangi bir ayırımcı uygulamalara meydan verilmemek amacıyla düşünülmüş bir kuruldur.  Özellikle ABD’de 1978 yılında kamu hizmeti reform yasası ile böyle bir kurul oluşturulmuştur[11] (Civil Service Reform Act:CSRA). Bu kurulun görevi ise mevcut hukuk kurallarının ve liyakat ilkelerinin yönetimce uygulanıp uygulanmadığını denetlemek ve aykırı uygulamalara engel olabilmektir.

Yapısal Özellikleri

Yapısı bakımın Bağımsız İdari Otorite niteliğinde olması önem taşır. Çünkü ancak bu şekilde yönetim ve siyasetçilerden gelecek baskılara karşı direnebilir. Bu kurulların varlık nedeni gerek hükümet gerekse yöneticilerin hukuk dışı veya ihtiyaç dışı personel istihdamını ve liyakat ilkesinin zedelenmesini önlemek olduğu için siyasi iktidarlardan bağımsız olmaları son derece önemlidir.

Bu kurul üyelerinin sayısı bakımından diğer oluşturulan kurullara bakarak bir rakama ulaşmak mümkündür. Ancak, sayının çok olması kurulun toplantı yapıp karar almasında gecikmelere neden olacağı için bir komisyon niteliğinde olmasında fayda vardır. Kurul merkez ve taşra olmak üzere ülke düzeyinde yaygın olarak faaliyet gösterebilir. Merkezdeki üyeler ilk olarak göreve başlarken Cumhurbaşkanı ve İktidar tarafından belli oranlar gözetilerek tespit edilebilir. Örneğin yedi asil dört yedek üye oluşturulacak ise bunların başkan ve üç üyesi Cumhurbaşkanınca geriye kalan üç asil üye hükümet tarafından belirtilen şartları taşıyan kişiler içinden seçilip atanabilirler. Kurul merkezde oluştuktan sonra yedek üyeleri kendisi belirler. Ayrıca, ilk oluşumdan sonra kurul boşalan yerlere taşradaki üyeleri arasından belli nitelikleri olanları seçebilir.

Taşradaki örgütlenmesi ise İl düzeyinde olabilir. Her ilde üç veya beş kişiden oluşan başkanlarını kendi içlerinden seçen LİKK üyeleri görev yapar. Bunların nasıl ve kimler arasından seçileceği yine kanunda açıkça gösterilir. Örnek olarak şayet üç kişiden oluşacak ise; varsa bir idari yargı hakimi, üniversitelerin personel yönetimi alanında uzmanlaşmış öğretim üyelerinden biri veya bunlar yok ise Merkezdeki LİKK’in seçeceği memurlardan oluşturulabilir. Toplantı yeri Valilikçe tahsis edilecek bir odada yapılır. Ayrıca Valilikler bu kurula sekreterya hizmeti de verebilirler. LİKK üyeleri hiç kimseden emir ve talimat alamazlar.

Kurul Üyelerinin Seçimi ve Görev Süresi

Kurul üyelerinin nitelikleri çıkarılacak kanunla net bir şekilde ortaya konmalıdır. Bu aşamada öneri olarak, idari yargı hakimlerinden, üniversitelerdeki kamu personeli konusunda uzman öğretim üyelerinden veya liyakat konularında uzmanlığı olan kişiler arasından seçilebilir.

Kurullara atama yaparken özellikle kurul başkanının Cumhurbaşkanınca atanması ve bu atamaların parlamentoca onaylanması daha faydalıdır. Böylece hem doğrudan siyasi müdahalelere karşı korunma sağlanmış olur, hem de parlamentonun desteği sağlanmış olur. Ayrıca bağımsız idari otorite niteliklerinden dolayı hem hükümetin hem de parlamentonun bu kurul üzerindeki etkisi sınırlandırılabilir. Kurul üyelerinin bazıları iktidar partilerince atanabilir. Ancak, bunların sayısı kurulun karar alma sayısından mutlaka az olmalıdır. Ayrıca görev süreleri de bir hükümetin işbaşında kalma süresinden daha uzun tutulmalıdır. Örneğin yedi yıllık bir süre kurul üyelerinin görevde kalmaları bakımından uygun bir süredir. Aynı aday bu süre bitiminde tekrar seçilebilir.

Kurulun İşleyişi

Kurulun merkez ve taşra olmak üzere ikili bir yapısı vardır. Merkezin liyakat ilkesiyle ilgili Devlet Personel İdaresiyle birlikte belirlediği personel politikası taşradaki temsilcileri vasıtasıyla uygulanır. İllerdeki kurul üyeleri merkezde sürekli eğitime tabi tutulur. Liyakat ilkesinin unsurları ve nasıl uygulanması gerektiği konusunda merkez sürekli bir eğitim faaliyeti düzenler. İllerdeki kurul temsilcileri önlerine gelen konuyu karara bağlayamazlar ise veya aralarında anlaşmazlık çıkarsa merkezin fikrini alabilirler.

Görev ve yetkileri yine kanunla açıkça düzenlenmelidir. Belli nitelikteki personel sorunları yargıya gitmeden çözüme kavuşturulmaya çalışılır. Bu nedenle çıkarılacak kanunda bu konu açık bir şekilde belirtilmelidir. Şayet kişiler LİKK in verdiği kararı yeterli bulmazlar ise İdari Yargı Mahkemelerine başvurabilirler. Ancak, öncelikle LİKK’in görüşünü almak durumunda olmalıdırlar.

Merkezde bulunan LİKK Devlet Personel Başkanlığı ile işbirliği içinde de çalışabilir. Buradaki temel amaç, LİKK’in personel ve liyakat konusundaki yasal düzenlemeleri yorumlayarak Devlet Personel Başkanlığı ile uyumlu bir politika izleyebilmesini sağlamaktır. Ayrıca bu kurul performans standartlarının tespiti, personel alımında uygulanacak sınavların niteliği, belli bir göreve atanan personelin bu görev için gerekli liyakati taşıyıp taşımadığına Devlet Personel İdaresi ile birlikte karar verebilir. Ayrıca LİKK’in personel politikası ve yasalarla ilgili yanlış uygulamalarında Personel Başkanlığı yargı organlarına başvurarak hukuk dışı uygulamaları durdurabilir. Dolayısıyla burada LİKK ile Personel Başkanlığı birbirlerine karşı fren ve denge konumunda bulunmaktadır. Birinin yaptığı bir yanlışlık diğerince düzeltilirken, diğerinin yaptığı bir hukuk dışı uygulama yargı organı aracılığı ile durdurulabilmektedir.

Bu kurullara gerek merkezi yönetimde gerekse yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlileri doğrudan başvurabilir. Bu başvurularda kurumların ilgili kişiye yönelik hukuk dışı haksız muameleleri temelde şikayet konusudur. Bunlar arasında her türden ayrımcılık, haksız yere başka bir göreve atanma, yetkilerin alınması, kötü muamele, ücretten kesme veya derecesinin indirilmesi gibi konular sayılabilir. Ayrıca emekli olanların da bu kurula başvurmaları söz konusudur. Emekli aylıkları veya aldıkları aylık miktarının az olması gibi muhtemelen idare tarafından yapılan hatalara karşı başvurulabilir.

Bu kurulların iş yükünü azaltmak için belli nitelikteki ve belli bir parasal boyuttaki başvurular genellikle illerde bulunan Liyakat Kurulu üyelerince karara bağlanır. Bu açıdan kurul bütün il merkezlerinde teşkilatlanmalıdır. Ancak, bu yeni bir idari birim değil, mevcut kurumlardaki personel arasından seçilerek belli sürelerde toplanarak faaliyet gösteren bir yapı arz etmelidir. Bu bölgesel kurulların kararlarına karşı idari yargı organına veya merkezdeki LİKK’e başvurulabilir. Böylece mahkemelerin iş yüklerinde önemli azalmalar meydana gelir. LİKK’in verdiği son karara karşı da üst düzeyde bir idari yargı organına örneğin Danıştay gibi, başvuruda bulunulabilir.

Fonksiyonları

Burada önemli olan LİKK’in görev ve yetki alanının yasalarca açıkça belli edilmesidir. Hangi konularda yetkili olacağı çıkarılacak bir yasayla belirlenmelidir. Ayrıca kamu kurumları da LİKK’in verdiği kararları uygulama durumunda olmalıdır. Şayet kamu kurumları bu kurulların kararlarını uygulamayacaksa bu kurulların oluşturulma nedenleri anlamını kaybetmek durumunda kalacaktır.

Kurulların görevleri arasında özellikle personel alımında yapılan sınavlar ve alınacak personelin niteliği ile ilgili durumların kontrol edilmesi gibi yetkiler verilmelidir. İşe alınan personelin gerçekten işin niteliklerine uygun olup olmadığı, eğitim durumuyla iş arasında bir bağlantının varlığı, sınavların objektif kriterlere göre adil yapılıp yapılmadığı, hile veya kayırmacılığın olup olmadığı gibi konularda bütün ülke düzeyinde inceleme yapma yetkisini haiz olması gerekir. Merkezdeki LİKK personelinin liyakat ilkesinin bütün özellikleri ve uygulanması konusunda eğitim almış olmaları gereklidir. Ayrıca merkezin görevleri arasında, illerdeki LİKK temsilcilerinin eğitimi ve genelde bürokrasinin personel politikası konusunda aydınlatılması da dahildir. İllerdeki kurul personeli kesinlikle politik baskı veya yönlendirmeden uzak bir şekilde belirlenmelidir. Bu nedenle çıkarılacak bir kanunda bu hususların net bir şekilde ortaya konulması gerekmektedir.

Kurul ve kurul personeli yetkili olduğu alanlarda teftiş ve yönetsel bir takım çalışmalar yapmalıdırlar. Bu açıdan birincil görevleri yönetsel kanunların ve bürokratik kuralların doğru ve sürekli nasıl uygulanacağını hem kendi personeline hem de kamu kurumlarına anlatmalarıdır. Özellikle haksız muameleye tabi olduğunu düşünen personelin kurullara veya idari yargı organlarına başvuruları önündeki engelleri ortadan kaldırmak gerekmektedir. Personel yargıya başvururken kendini güvende hissetmelidir. Sırf bu yüzden başına yeni bir haksız uygulamanın gelmeyeceği konusunda kişilere teminat sağlanmalıdır. Ayrıca bu türden başvuruların yapılması yönetimi daha etkin ve yasalara uygun davranma konusunda daha duyarlı olmasına yol açacaktır. Doğrudan yargı yoluna başvurulmadan illerdeki temsilciler aracılığı ile belli sorunların çözümlenebilmesi ise yargı masraflarının azaltılması ve yargı yükünün düşürülmesi açısından oldukça fayda sağlayacaktır.

Kurulun en önemli özelliği tarafsız liyakat ilkesinin sürekliliğini sağlamasıdır. Şayet bu görev yapılamıyorsa kurulun varlık nedeni ortadan kalkmış demektir. Bürokrasinin liyakat bakımından denetlenmesi, sonuçta verimliliği ve vatandaşa sunulan hizmetin kalitesini artıracağı için kamu harcamalarındaki israfı da önemli oranda azaltacaktır. Kurul parlamentoya karşı tarafsızlığın sağlanması bakımından sorumludur. Ancak görev alanına parlamento personeli de girmektedir. Bu nedenle parlamentonun baskısına karşı da korunmalıdır. Personel ve liyakat konularında temel ilkeleri belirlendikten sonra bütün kurumlarda ayrım gözetilmeden uygulanabilmelidir. Liyakat konusunda temel ilkeler açısından 1978 tarihli Amerikan Kamu Hizmeti Reform Yasası (Civil Service Reform Act)nın belirlediği temel ilkeler yol gösterici olabilir. Bu prensipler LİKK tarafından her zaman göz önünde bulundurulmalıdır. Bu ilkeler şöyle sıralanabilir:

1-     Ayrım gözetilmeksizin toplumun her kesiminden nitelikli personelin işe alınması.

2-     Dürüst ve açık bir rekabet sınavından sonra seçilen personelin liyakat ilkesi doğrultusunda eğitimi ve yükselmesi.

3-     Çalışanlara ve iş başvurusunda bulunanlara siyasi görüş, ırk, renk, din, etnik kimlik, cinsiyet, yaş, medeni durum veya engelli olup olmama gibi farklılıklardan dolayı kesinlikle ayırım yapılmamalı ve dürüst davranılmalıdır.

4-     Eşit işe eşit ücret verilmeli ve üstün performans gösterenler ödüllendirilmelidir.

5-     Kamu yararının sağlanması için etik ve çalışma standartları yükseltilmelidir.

6-     Personel etkin ve verimli yönetilmelidir

7-     Performans temel alınarak çalışanlar bir arada tutulmalı veya ayrılmalıdır: bireysel performansı artırma bakımından eğitim ve mesleki kurslar verilmelidir.

8-     Personelin dış veya iç politik baskıdan uzak tutulması sağlanmalıdır.

9-     Yasa dışı uygulamaları ihbar eden personelin korunması sağlanmalıdır. İllegal uygulamaları veya  gereksiz yere yapılan harcamaları rapor eden personel kesinlikle korunmalıdır.

Türkiye’de oluşturulacak bir Liyakat İlkesi Koruma Kurulu’nun bu ilkeleri kesinlikle her zaman göz önünde bulundurmasında fayda vardır. Bu ilkelere ülkemiz açısından bakacak olursak ortada gerçekten son derece önemli sorunların varlığı ile karşılaşmak mümkündür.

Türkiye Cumhuriyeti 1982 Anayasasına göre “Her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez” (md.70) şeklinde oldukça açık bir liyakat ilkesi söz konusudur. Ancak uygulamada gerekli yasal altyapının yeterli olmamasından ve personel alımında gerekli denetim yapılmadığından  bu Anayasal ilke kesinlikle uygulanmamaktadır. O halde öncelikle bu Anayasal zorunluluğun devlet tarafından yerine getirilmesi ve vatandaşlar arasında herhangi bir ayrım yapılmasının önüne geçilmesi gerekmektedir.

İkinci ilke ise çalışanların liyakat ilkesine uygun olarak açık ve adil bir yarışma sınavıyla seçilmesidir. Oysa ülkemizde her kurum personel alırken farklı hareket etmekte ve çoğunlukla bu ilke ihlal edilmektedir. Çünkü kamu kurumları boş bulunan kadrolara eleman alırken kesinlikle yaptıkları sınavları ve aldıkları elemanları denetlenmemektedir. Anayasada belirtilen bu ilkeye uygun az sayıda da olsa bazı kamu kurumları elbette istisna edilebilir. Oysa Anayasada görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez gibi oldukça kesin bir yasaklama vardır. Bu nedenle bizzat kamu kurumları bu Anayasal ilkeyi ihlal etmektedirler.

Çalışanlara ve yeni iş başvurusunda bulunanlara karşı hiçbir ayrım yapılmaması bakımından da ülkemiz pek başarılı sayılamaz. Yine bu konuda Anayasanın 70.maddesine ek olarak 10. maddesinde “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar”. Dolayısıyla işe alınmada ve üst görevlere atanmada torpilin, kayırmacılığın  ve partizanlığın yaygın olduğu ülkemizde bu Anayasal ilkenin belki de en çok ihlal edilen ilke olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Dolayısıyla devletin temel görevi olan Anayasal ilkeleri uygulamak bakımından sorumluluğunu yerine getirmesi bakımından ve liyakat ilkesini bütün altyapısıyla birlikte uygulaması adeta bir zorunluluktur.

Eşit işe eşit ücret açısından da Türkiye’deki durum vahimdir. Kamu kesiminde çalışanlar arasında inanılmaz boyutlarda ücret/maaş farklılıkları ve adaletsizlikleri vardır. Bu konuda herhangi bir standart yoktur. Dolayısıyla ücretler bakımından da yine Anayasa ihlali söz konusudur. Anayasanın 55/b maddesine göre “Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır” hükmü işlevselliğini yitirmiştir. Dolayısıyla bu açıdan önemli bir sorun varlığını korumaktadır. Performansa göre ücret açısından ise Türkiye’de herhangi bir düzenleme söz konusu bile değildir. Birçok Avrupa ve OECD ülkesinde yaklaşık 20 yıl önce yapılan bu düzenlemeler Türkiye’de maalesef yapılamamıştır.

“Etik standartların belirlenmesi”, “kamu yönetiminde verimliliğin ve etkinliğin sağlanması”, “muhbirlerin korunması” ve “çalışanların siyasi baskıdan uzak tutulması” gibi diğer konularda da ülkemizde yeterli çalışmaların yapıldığını söylemek zordur. Dolayısıyla kısaca burada belirtilen Anayasal ilkeler bile ülkemizde özellikle liyakat ilkesinin uygulanmasının Devlete Anayasal bir sorumluluk ve görev yüklediğini göstermeye yeterlidir. Bu bakımdan hükümetin daha fazla zaman geçirmeden personel politikasında reforma gitmesi kaçınılmazdır. Ancak bu yeterli değildir. Çünkü sadece personel konusunda yapılan reform diğer konularla desteklenmediği sürece bir anlamı olmayacaktır. Bu nedenle çok geniş kapsamlı ve hızlı bir Kamu Yönetimi Reformu kendini bir zorunluluk olarak dayatmıştır demek yanlış olmayacaktır

DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

Kısaca Türkiye bakımından liyakat ilkesinin gerçekten de büyük önem arz ettiğini söylemek gerekir. Çünkü siyasal atamaların yaygınlaşması sonucunda bürokrasinin niteliğinin bozulması, akraba, hem şehri vb. nedenlerle işe alınmalarda kayırmacılık yapılması gibi yıllardan beri süregelen uygulamalar nedeniyle Türk Kamu Bürokrasi’sinin vatandaşa hizmet sunma niteliği önemli oranda zedelenmiştir

Bağımsız idari otoriteler siyasal iktidardan değişen derecelerde özerk nitelikte olmalarına rağmen bu kurumlara/kurullara atamalar genellikle iktidar parti/leri tarafından yapılmaktadır. Görev ve yetkileri yasalarla net olarak belirlendiği için siyasetçilerin bu kurumlara doğrudan müdahale etme imkanları yoktur. Ancak, bu kurumlara atanacak kişiler siyasetçiler tarafından belirlendiği için siyasal müdahalelere az da olsa açık durumdadırlar. Zaten siyasi iktidara karşı özerklikleri değişen derecelerde olduğu için güçlü hükümetlere karşı çok fazla direnme imkanları yoktur. Son aşamada hükümet çıkaracağı bir yasayla ilgili kurumu/kurulu ortadan kaldırabileceği gibi görevlerini ve yetkilerini de değiştirip anlamsız olmalarını sağlayabilirler. Ancak bu ihtimal sadece parlamentoda yüksek çoğunluğa sahip güçlü iktidarlar bakımından geçerlidir. Koalisyon hükümetlerinin bu açıdan daha az güçlü oldukları söylenebilir. Kısaca, siyasilerin bağımsız idari otoritelere müdahale edebilme imkanlarının artması liyakat ilkesinin önemli ölçüde zedelenmesi anlamına gelir. Bunun anlamı bu kurumlarda çalışanların sonsuz güvenliğe sahip olacakları değildir. Yasal olarak görevini gerektiği gibi yapmayan veya başarı sağlayamayan yönetici ve personelin hangi hak ve sorumlulukları olacağı belirlenmelidir. Görevini yasalarla belirlenen sınırlar içinde yapmayanlar elbette ki bu görevlerinden alınmalıdır. Bu liyakat ilkesine aykırı değil, tersine liyakat ilkesinin özünde olan bir kuraldır.

Burada liyakat ilkesi bakımından önemli olan kurullara yapılacak atamalarda görevin gerektirdiği nitelikte elemanların olmasıdır. Bu açıdan özellikle yönetici ve personelin hangi özelliklerinin olması gerektiği, eğitim düzeyi ve konusu, özgeçmişi, başarılı çalışmaları gibi objektif kriterler uygulanmalıdır. Bu kriterlerin ihmal edilmesi liyakat ilkesinin ihlali anlamına gelir ve bürokrasideki bozulmaların önemli bir bölümünü oluşturur.

İkinci önemli nokta ise halka doğrudan hizmet sunan birimlerin yöneticilerinin seçimidir. Burada özellikle dikkat edilmesi gereken nokta, seçimlerden sonra oluşturulan hükümetlerin anahtar konumundaki kadrolarda yaptıkları değişimin boyutudur. Şayet bu görevlerde bulunan yöneticiler siyasi iktidarlarca değiştirilip yerine  kendilerine sadık başkaları atanıyorsa, liyakat ilkesi önemli oranda ihlal ediliyor demektir. Türkiye’de bu konuda istatistiki bilgiler olmamasından dolayı ne kadar yöneticinin iktidarla birlikte değiştiğini söyleyebilmek gerçekten de zordur. Ancak, bu sayının binlerce olduğu rahatlıkla söylenebilir. Çünkü siyasi iktidar değişimlerinde başta Vali’ler olmak üzere çok sayıda Emniyet Müdürü’de görevinden alınmakta ve başka pasif görevlere atanmaktadırlar. Diğer birimlerdeki değişiklikler ise basına fazla yansımamaktadır ancak, çok sayıda olduklarına şüphe yoktur.

Bu gerekçeler ülkemizde bir liyakat koruma kurulu veya liyakat ilkesi koruma kurumu gibi bir ad altında mutlaka bir liyakat koruma kurulunun oluşturulmasının zamanının çoktan geldiğini göstermektedir. Bu konudaki gecikmeler gerçekten de ülkemizin kamu bürokrasisinin niteliğinin her geçen gün kötüye gitmesine ve halkın kamu hizmetlerinden gerektiği gibi yararlanamamasına neden olacaktır.

Liyakat ilkesiyle ilgili düzenlemeler anayasa ve personel kanunlarında yer almasına rağmen çıkarılan yönetmelikler ve yasalarda bu temel prensiplere tam olarak uyulmamasından dolayı önemli sorunlar ortaya çıkmaktadır. İşte LİKK’in en önemli faydası da bu noktada ortaya çıkacaktır. Liyakat ilkesinden sapmalara anında müdahale edecek ve kamu personel sistemindeki bozulmalar bu şekilde önlenebilecektir.

 

 

 

 


 

* Bu makale Türk İdare Dergisi Haziran 2002’de yayımlanmıştır

* *Muğla Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi Bölümü

[1] Mustafa Lütfi Şen, “Liyakat İlkesi ve Türk Personel Sistemindeki Uygulaması”, AİD.,c.28, S.1, Mart 1995, s.77

[2] Aktaran M. L. Şen, ak.,s.78

[3] Aslına bakılacak olursa liyakat sisteminin tam tersine yöneticileri politik kayırmacılığa karşı koruduğunu söylemek daha doğrudur. Çünkü bu sistemin temelde varlık nedeni nitelikli ve başarılı yönetici ve personelin politik çıkar ve kayırmacılıktan korunmasıdır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Susannah Zak Figura, Fair Game. Government Executive. http://www.govexec.com/features/0599/s.3.htm.

[4] Bernard Rosen, Crises in the U.S. Civil Service, Public Administration Review, 46 (May/June 1986), s.207-215; Frank J. Thompson,  Revitalizing State and Local Public Service:Strengthening Performance, Accountability and Citizen Confidence, Jossey-Bass., San Francisco, 1993; James Q. Wilson, Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why They Do It, Basic Books, New York, 1989

[5] Sait Güran, Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, İÜ. Yayınları, İstanbul, 1980, s.129-130

[6] B.C. Smith, Bureaucracy and Political Power, St.Martin’s Pres., New York, 1988,s 30.

[7] B. Guy Peters, “Public Policy and Public Bureaucracy”, ed. Douglas E. Ashford, History and Context in Comparative Public Policy, University of Pitsburgh Pres, Pitsburgh, 1992, s.308-309.

[8] Bkz. Güran, age.,s.161;Şen, agm., s.92; Bilal Eryılmaz, Kamu Bürokrasisi, İzmir Ticaret Odası Yayını, Ocak 1995, s.55-56

[9] Eryılmaz, age.,s.55

[10] Şen, agm.,s.88

[11] Merit System Protection Board (MSPB) bu reform yasası kapsamında liyakat ilkesine aykırı Başkan Nixon dönemindeki uygulamalara ve genel olarak yönetimdeki liyakat ilkesinin kötüye kullanılması yönündeki eğilimlere karşı olarak böyle bir kurul oluşturulması yoluna gidilmiştir. Bu kurul  BİO (Bağımsız İdari Otorite) niteliğine kavuşturularak siyasetçilerin müdahaleleri engellenmek istenmiştir.  Bu çalışmada belirtilen kurulun yapısı ve fonksiyonlarından geniş oranda yararlanılmıştır. Bkz. Robert Maranto, David Schultz, A Short History of the United States Civil Service, University Press of America, Lanham, 1991.

 

NOT. Bu makale sayım Öztürk'ün izinleri ile web sayfamızda yayınlanmaktadır.